انتهت اللجنة التشريعية بمجلس الدولة من وضع الملاحظات النهائية علي مشروع قانون تنظيم خدمات النقل البري للركاب باستخدام تكنولوجيا المعلومات والتي تم إرسالها إلي مجلس الوزراء لمراعاتها عند وضع الصيغة النهائية للقانون قبل إحالته رسميا لمناقشته في مجلِس النواب.
وأكدت اللجنة أهمية هذه الملاحظات حتي يخرج القانون متماشيا مع النصوص الدستورية والقانونية ذات الصلة، حيث نصت هذه الملاحظات على التالي:
أولا: ملاحظة عامة:
استبان للقسم من مطالعة المشروع المعروض أنه انتظم أحكامه في عشرين مادة، تضمنت الإحالة إلي عشرة قرارات تصدر من وزراء النقل والداخلية وتنظيم الاتصالات وتكنولوجيا المعلومات، بحسب الأحوال، وبعضها يصدر بالتشاور مع وزارات مختلفة وجهات معنية، وقد كانت تلك الإحالة في شأن عدة أمور مختلفة، منها: تحديد عدد تراخيص التشغيل التي تمنح للشركات، لتقديم خدمة النقل البري باستخدام تكنولوجيا المعلومات وبيان معايير السيارات والمركبات التي تعمل وفقا لمنظومة النقل باستخدام تكنولوجيا المعلومات، وكذا تحديد قواعد وشروط وإجراءات وضوابط مقابل أداء الخدمة اللازمة للترخيص للشركات بتقديم الخدمة وبيان الشروط والإجراءات والضوابط اللازمة لإصدار تصاريح التشغيل، والشروط والضوابط والإجراءات اللازمة، لإصدار كارت التشغيل، وكذلك تحديد شكل ولون ومكان وضع العلامة الايضاحية التي توضع علي السيارة أو المركبة وجهة إعدادها وطباعتها وقيمة التأمين الخاصة بها، ووضع الضوابط والاجراءات المنظمة لعدد من يصرح له بقيادة السيارات الخاصة الصادر لها تصريح التشغيل، وكذلك تحديد كيفية إجراء الربط الإلكتروني لقواعد البيانات والمعلومات الخاصة بالشركات المرخص لها بتقديم الخدمة مع الجهات المختصة، وتحديد التعليمات والضوابط التي تلتزم بها الشركات المرخص لها بتقديم الخدمة لحماية قواعد البيانات والمعلومات طبقا للتعليمات والضوابط، وكذا بيان الآلية التي بموجبها تلتزم الشركات المرخص لها بتقديم الخدمة والأشخاص الطبيعيين الصادر لهم كارت التشغيل بسداد الضرائب والرسوم والتأمينات الاجتماعية المقررة عليهم قانونا.
وقد استظهر القسم ما جري عليه قضاء المحكمة الدستورية العليا من أنه لايجوز للسلطة التشريعية ـ في ممارستها لاختصاصاتها في مجال إقرار القوانين ـ أن تتخلي بنفسها عنها، إهمالا من جانبها لنص المادة (86) من دستور سنة 1971، والمقابلة للمادة (101) من دستور سنة 2014، واللتان عهدتا إليها أصلا بالمهام التشريعية، ولاتخول السلطة التنفيذية مباشرتها إلا استثناء، وفي الحدود الضيقة التي بينتها نصوص الدستور حصرا، ويندرج تحتها إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، والتي لايدخل في مفهومها، توليها ابتداء تنظيم مسائل خلا القانون من بيان الإطار العام الذي يحكمها فلا تفصل اللائحة عنذئذ أحكاما أوردها المشرع إجمالا، ولكنها تشرع ابتداء من خلال نصوص جديدة لايمكن إسنادها إلي القانون، وبها تخرج اللائحة عن الحدود التي ضبطتها بها المادة (144) من الدستور الصادر سنة 1971، والتي تقابلها المادة (170) من دستور سنة 2014 (حكم المحكمة الدستورية العليا ـ الطعن رقم 95 ـ لسنة 30 قضائية ـ تاريخ الجلسة 1/8/2017)، وكذا ما جري عليه قضاؤها من أنه من المقرر في قضاء هذه المحكمة ـ أن الدستور لم ويعقد للسلطة التنفيذية اختصاصا ما بتنظيم شيء مما يمس الحقوق التي كفلها الدستور، وأن هذا التنظيم يتعين أن تتولاه السلطة التشريعية بما تصدره من قوانين، كما أنه إذا ما أسند الدستور تنظيم حق من الحقوق إلي السلطة التشريعية فلا يجوز لها أن تتسلب من اختصاصها، وتحيل الأمر برمته إلي السلطة التنفيذية دون أن تقيدها في ذلك بضوابط عامة وأسس رئيسية تلتزم بالعمل في إطارها، فإذا ما خرج المشرع عن ذلك وناط بالسلطة التنفيذية تنظيم الحق من أساسه، كان متخليا عن اختصاصه الأصيل المقرر بالمادة (86) من دستور 1971، المقابلة لنص المادة (101) من الدستور القائم، ساقطا بالتالي في حمأة المخالفة الدستورية (المحكمة الدستورية العليا ـ الطعن رقم 21 ـ لسنة 30 قضائية ـ تاريخ الجلسة 13/12/2014م).
لما كان ذلك وكان المشروع المعروض، وفقا لما جاء بمذكرته الايضاحية يهدف إلي تشجيع الاستثمار وتوفير فرص عمل في مجال تقديم خدمات النقل البري باستخدام تكنولوجيا المعلومات من خلال وضع بيئة قانونية واضحة للعمل في هذا المجال فكان لزاما زن يرسم لمشروع الإطار العام ويحدد الضوابط والأسس الرئيسية التي تنظم هذا المجال الجديد، فلا يكون تدخله قاصرا متخليا عن اختصاص السلطة التشريعية الأصيل في هذا الشأن تاركا إياه للسلطة التنفيذية (القرارات الوزارية سالفة البيان) لتضع تنظيما للحقوق مبتدأ دون ضابطا أو حاكم.
وهو الأمر الذي يثير معه المشروع ـ في ضوء تلك الإحالات المتعددة للقرارات الوزارية، علي التحو السالف بيانه ـ شبهة عدم الدستورية لمخالفته نص المادة (101) من الدستور الحالي.
ثانيا:ـ مواد المشروع
استبيان للقسم من مطالعة هذه المواد أنها تضمنت أحكاما مفادها فرض رسوم مقابل إصدار تصاريح وتراخيص وكروت التشغيل، وكذا الإحالة في شأن بيان آلية سداد الشركات المرخص لها والأشخاص الطبيعيين لكل الضرائب والرسوم والتأمينات الاجتماعية المقررة قانونا إلي قرار يصدر من وزير النقل بالتنسيق مع وزيري المالية والتضامن الاجتماعي.
وقد استظهر القسم ما انتهت إلي المحكمة الدستورية العليا من أن »الدستور مراعاة منه لأهمية الدور الذي تقوم به الأموال العامة، ووجوب توفير الحماية لها، وضبط القواعد الحاكمة لتحصيلها وصرفها، قد جعل القانون هو أداة تنظيم القواعد الأساسية لتحصيل تلك الأموال، وإجراءات صرفها، وهو ما نصت عليه المادة (120) من دستور سنة 1971) ورددته المادة (126) من الدستور الحالي، والذي أكدت عليه المادة (38) من هذا الدستور بالنسبة للضرائب والرسوم بنصها علي أن »ويحدد القانون طرق وأدوات تحصيل الضرائب والرسوم« وذلك باعتبارها من الأموال العامة، وأحد المصادر الهامة والرئيسية لايرادات الدولة، ورافد أساسيا من روافد الموازنة العامة للدولة، التي تمكنها من القيام بالمهام التي أوكلها لها الدستور، بما مؤداه أنه يجب أن تحدد السلطة التشريعية بذاتها طرق وأدوات تحصيل الرسوم، ومن ثم لا يجوز لها أن تفوض السلطة التنفيذية في تنظيم الوسائ والأدوات التي يتم بها تحصيل هذه الرسوم، بل يجب عليها أن تتولي بذاتها تنظيم أوضاعها بقانون، باعتباره الأداة التي عينها الدستور لذلك، وإلا وقعت في حومة مخالفته أحكام الدستور »حكم المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 95 لسنة 30 قضائية دستورية بجلسة 1/8/2017.
ولما كان الدستور الحالي قد استلزم ـ في المادة (38) ـ أن تحدد السلطة التشريعية طرق وأدوات تحصيل الضرائب والرسوم، وإذ خلت المواد (3)، (5)، (6)، والفقرة الأولي من المادة (11) وباقي مواد مشروع القانون ـ من بيان طرق وأدوات تحصيل الضرائب والرسوم إليها، الأمر الذي يصم هذه المواد بعدم الدستورية، وهو ما يضعه القسم تحت بصر الجهة معدة المشروع لتداركه.
المادة (9):
تضمنت حكما مضاده إلزام الشركات المرخص لها بأداء خدمة النقل البري للركاب باستخدام تكنولوجيا المعلومات بإجراء عملية ربط للبيانات والمعلومات الخاصة بالشركة مع الجهات المختصة.
وقد استعرض القسم المادة (57) من الدستور والتي تضمنت النص في الفقرة الأولي علي أن »للحياة الخاصة حرمة، وهي مصونة لا تمس« ثم فرع عن هذا الحق بنص الفقرة الثانية منها »الحق ولمددة محددة وفي الأحوال التي بينها القانون.
وقد استظهر القسم ما جري عليه قضاء المحكمة الدستورية العليا من أن "ثمة مناطق من الحياة الخاصة لكل فرد تمثل أغوارا لا يجوز النفاذ إليها وينبغي دوما ألا يقتحمها أحد ضمانا لسريتها وصونا لحرمتها، فلا يكون اختلاس بعض جوانيها مقبولا وهذه المناطق من خواص الحياة ودخائلها تصون مصلحتين تتكاملان فيما بينهما وأن بديتا منفصلتين، ذلك أنهما تتعلقان بوجه عام بنطاق المسائل الشخصية التي ينبغي كتمانها وحجبها عن الآخرين وكذلك بما ينبغي أن يستقل به كل فرد من سلطة التقرير فيما يؤثر في مصيره وتبلور هذه المناطق جميعها التي يلوذ الفرد بها، مطمئنا لحرمتها وامتناع إخضاعها لأشكال الرقابة وأدواتها علي اختلافها، الحق في أن تكون للحياة الخاصة تخومها، باعتبار أن صونها من العدوان أوثق اتصالا بالقيم التي تدعو إليها الأمم المتحضرة، وأكفل للحرية الشخصية التي يجب أن يكون نهجها متواصلا ليوائم مضمونها الآفاق الجديدة التي ترنو الجماعة إليها (حكم المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 56 لسنة 18 قضائية دستورية ـ جلسة 15/11/1997).
ويري القسم إن إجراء عملية ربط البيانات والمعلومات الخاصة بالشركة مع الجهات المختصة وما يستتبعه ذلك من معرفة البيانات والمعلومات الخاصة بتحركات مستخدمي هذه الخدمة ، وجواز رصدها وامكانية تعقبها، دون أن يبين المشروع أحوالا محددة يجوز فيها ذلك، ودون اشتراط أن يكون ذلك بناءً علي أمر قضائي مسبب ولمدة محددة ينطوي علي مساس بحرمة الحياة الخاصة للمواطنين.
وعلي الرغم من أهمية الحق في الخصوصية أو الحق في الحياة الخاصة إلا أن الشاهد أنه يصعب وضع تعريف جامع مانع له، وذلك لأن فكرة الحق في الحياة الخاصة من الأفكار المرنة التي ليس لها حدود ثابتة أو مستقرة وتعريف هذا الحق يرتبط بالتقاليد والثقافة والقيم الدينية السائدة والنظام السياسي في كل مجتمع، فضلا عن ذلك فإن أغلب التشريعات اتجهت إلي عدم ايراد تعريف للحق في الحياة الخاصة أو الحق في الخصوصية، واكتفت بوضع نصوص تكفل حماية الحق وتعدد صور الاعتداء عليه.
وقد يعتقد أن إفشاء المعلومات والتنصت عليها والاعتداء علي حرمة الاتصالات والمراسلات وسريتها هي أهم صور الاعتداء علي الحياة الخاصة، إلا أن للاعتداء علي الحياة الخاصة من خلال الأنظمة المعلوماتية مفهوم أوسع وأشل ويأخذ أبعادا وأشكالا مستحدثة أبرزها الاطلاع علي البيانات والمعلومات عن الأفراد وتخزينها علي نحو يتسم بعدم المشروعية، ويستمد هذا الجمع أو التخزين صفته غير المشروعة إما من خلال الأساليب غير المسموح بها المستخدمة للحصول علي هذه البيانات أو المعلومات أو من طبيعة مضمون تلك البيانات والمعلومات والتي يجب أن تكون بمنأي عن الجمع والتخزين لاتصالها بالحياة الخاصة للأفراد، ومن ضمنها البيانات والمعلومات المتعلقة بتحركات وتنقلات الشخص.
ولا يقدح في ذلك القول بأن الدستور لم يتضمن النص علي اعتبار تحركات الأشخاص من الحياة الخاصة، علي خلاف ما عدده بنص المادة (57)، فإن ذلك مردود عليه بأن قضاء المحكمة الدستورية العليا قد ذهب ـ في القضية رقم 23 لسنة 16 قضائية ـ تاريخ الجلسة 18/3/1995 ـ إلي »أن إغفال النص علي الحقوق لا يعني انكارها«، فالحق في الخصوصية يشمل كل ما يدور في فلكها بالضرورة، باعتباره مكملا للحرية الشخصية التي يجب أن تكون نهجها متواصلا ليوائم مضمونها الآفاق التي تفرضها القيم التي أرستها الجماعة وارتضتها ضوابط لحركتها.
وهو ما يشوب نص هذه المادة بحالته الراهنة بشبهة عدم الدستورية لمخالفته المادة (57) من الدستور، وهو ما يضعه القسم تحت بصر الجهة معدة المشروع لتداركه.
المادة (11 فقرة ثانية):
تضمنت حكما مفاده التزام الشركات المرخص لها بعدم تشغيل أي من قائدي السيارات والمركبات المرخص لهم إلا بعد تقديم الشهادة الدالة علي سداد اشتراكات التأمينات الاجتماعية والتي تنظمها المادة»145« من قانون التأمين الاجتماعي الصادر بالقانون رقم 79 لسنة 1975 ، وهو التزام يفترض وفقا لأحكام قانون التأمين الاجتماعي وجود علاقة عمل بين الشركات المرخص لها بتقديم الخدمة وقائدي السيارات والمركبات الصادر لهم كارت التشغيل، في حين أن الفلسفة التي قام عليها مشروع القانون وفقا لما افصحت عنه مذكراته الايضاحية تنفي وجود مثل هذه العلاقة، وهو ما ينتفي معه الأساس القانني للالتزام سالف البيان، وهو مايضعه القسم تحت بصر الجهة معدة المشروع لتداركه.
المادة12:
تضمنت حكما مفاده التزام الشركات المرخص لها بتقديم الخدمة خلال ثلاث أشهر من تاريخ حصولها علي الترخيص بوضع سياساتها اللازمة لدمج سيارات الأجرة ضمن منظومتها مع اعتماد الوزير المختص لهذه السياسات، ويثير هذا النص الآتي:ـ
أولا:ـ إنه في ضوء ما جاء بالمذكرة الإيضاحية للمشروع من أن الهدف من هذا النص هو مراعاة البعد الاجتماعي لسائقي سيارات الأجرة والرغبة في تاحة الفرصة لمن يرغب منهم في الانضمام إلي العمل في اداء خدمة النقل البري باستخدام تكنولوجيا المعلومة، فإن المنوط به، وفقا للدستور، وضع السياسات المنظمة للسوق هي الدولة بأجهزتها، وليست الشركات العاملة في كنفها، فالدولة هي القوامة والمسئولية عن تنظيم سوق الع مل وتهيئة مناخ الاستثمار، فمن ثم يقع عليها الالتزام بأن تضع هي أولا: السياسات والضوابط العامة التي يتعين علي الشركات اتباعها حال منحها الترخيص وممارستها تقديم خدمة النقل البري باستخدام تكنولوجيا المعلومات.
ثانيا:ـ أن المادة»18« من المشروع، رتبت حال مخالفة الشركات حكم المادة»12«، من المشروع ذاته، عقوبة الغرامة التي لاتقل عن خمسمائة ألف جنيه ولا تزيد علي خمسة ملايين جنيه علاوة علي إلغاء ترخيص التشغيل.
وقد ظهر القسم ما استقر عليه قضاء المحكمة الدستورية العليا من أن» فكرة الجزاء جنائيا كان أم تأديبيا أو مدنيا تعني أن خطأ معينا لا يجوز تجاوزه، ويتحدد ذلك في المجال الجنائي من خلال النصوص العقابية، التي يكون تحديدها للأفعال التي ادخله المشرع في مجال التجريم جليا قاطعا بما مؤاده أن تعريفا قانونيا بالجريمة محددا لعناصرها يكون لازما فلا يجوز القياس عليها لإلحاق غيرها بها باعتبار أن الشرعية الجنائية مناطها تلك الأفعال التي اثمها المشرع ـ من منظور اجتماعي ـ فلا تمتد نواهيه لغيرها، ولو كان اتيانها يثير اضطرابا عاما، أو كان مضمونها فجأ عابثا، فالنصوص العقابية لايجوز أن تكون شباكا أو شراكا يلقيها المشرع متصيدا باتساعها أن بخفائها من يعقون تحتها أو يخطئون مواقعها، ولأن العقوبة التي تفارق هذه النصوص لا تعتبر نتيجة لازمة للجريمة التي تتصل بها بل جزءا منها يتكامل معها ويتممها:» حكمها في القضية رقم 33 لسنة 16 ق. دستورية جلسة 3/2/1996، والقضية رقم 234 لسنة 36 ق. دستورية جلسة 3/12/2106.
ولما كان أمر تقدير الموافقة علي السياسات التي تضعها الشركات المرخص لها لدمج السيارات الأجرة، وفقا لنص المادة، مرده فقط رؤية وارادة السلطة المختصة»وزير النقل« دون وجود ضابط و معيار محدد لذلك، وفي ضوء أنه قد يترتي حال عدم الموافقة علي تلك السياسات من الحكم علي الشركة بعقوبة الغرامة المقررة وإلغاء ترخيص التشغيل الممنوح لها، دون أن يكون ثمن خطأ معين أو فعل محدد لايجوز للشركة تجاوزه أو اتباعه، وهو ما يتخلف معه درجة اليقين القانوني التي يتعين ان يتمتع بها النص العقابي من وجود التحديد الدقيق لأركان الجريمة، الأمر الذي يصم النص بحالته الراهنة بعيب عدم الدسترية لخروجه علي مقتضي المادتين» 95«، »96«، من الدستور، وهو مايضعه القسم تحت بصر الجهة معدة المشروع لتداركه.
وأخيرا: ينوه القسم إلي أن الدستور الحالي قد يبن في المادتين»27«، »28«، مقومات النظام الاقتصادي التي تلتزم بالعمل في ظلها، موضحا أن من بين غاياتها توفير فرص عمل ووجود بيئة مشجعة وجاذبة للاستثمار، وإنه بالنظر إلي مجمل أحكام المشروع المعروض، يبين أنه يفتقد إلي رؤية واضحة وشاملة بقواعد تنظيم هذا المجال الجديد، وهو ما من شأنه أن يؤدي إلي وجود بيئة غير مستقرة وطاردة للاستثمار، يفقد فيها المواطن الباحث عن فرصة عمل والمستثمر، علي السواء، الأمان القانوني الذي يعد أحد أهم مقومات البيئة الجاذبة للاستثمار.
